O arquivamento de documentos físicos para algumas empresas às vezes parece não ter fim.  A lei e as boas práticas exigem que retenhamos pilhas de registros detalhando contratos, planejamentos, transações e pesquisas por muitos anos antes que possam finalmente ser enviadas para o lixo.

O resultado? Uma parte do espaço seu ocupando com diversos calhamaços, sem dizer nos tempo para o arquivamento e procura “daquele registro“ que insiste em se esconder para fechar um importante negócio. Se a desculpa para atualizar esse cenário é a incerteza, parece que isso está chegando ao fim.
No último mês de março, foi publicado o Decreto Federal nº 10.278 para regulamentar as disposições da Lei nº 13.874/2019 e da Lei nº 12.682/2012, estabelecendo que os documentos digitalizados produzam os mesmos efeitos legais dos documentos originais.

Desde a invenção da roda, a tecnologia que sempre se ofereceu como socorro para a humanidade, e mais uma vez se apresenta como solução. Mas a questão da validade legal ou a aceitação dos documentos digitalizados deixam muitas dúvidas, como o que aconteceria se a minha empresa se envolvesse em um processo judicial? Os documentos eletrônicos têm o mesmo valor que o papel?

Dado a importância que o assunto merece, conversamos com o membro da Câmara Técnica de Documentos Eletrônicos do CONARQ , Vanderlei Batista dos Santos, e o Professor da Unicamp, Humberto Innarelli para esclarecer algumas dúvidas. Confira:

Revista ABEINFO – Os requisitos técnicos que o decreto trás, tanto para digitalizar, quanto para armazenar, disponibilizar e garantir que as informações sejam preservadas ao longo do tempo, com integridade, são suficientes ou precisam de mais detalhamento?

Vanderlei Batista dos Santos - Entendo que, potencialmente, são suficientes, mas também precisam ser, urgentemente, detalhados. Ocorre que, na verdade, não se sabe como, ou melhor, não se sabe qual a forma legal de implementar esses requisitos numa ampla variedade de possibilidades que se põem tecnologicamente. Entendo que isso é um erro de fundo, visto que o Decreto 10.278/2020 nasceu num contexto que dificultou sua redação. Isso ocorreu porque a elaboração de uma lei que envolve a autorização de um procedimento com tamanho impacto social deve ser, sempre, submetida ao escrutínio dos principais envolvidos, no caso, arquivistas, historiadores, tecnólogos e juristas. Quando isso aconteceu, ficou claro que, embora existissem muitas instituições a favor, havia também forte manifestação contrária àquela proposta, como pode ser observado pelas as informações e manifestações arroladas pelo site “Queima de arquivo, não!”. Apesar de manifestações sociais contrárias, enquanto as atenções se voltavam para o PL 7920/2017, a digitalização acabou sendo aprovada por Medida Provisória, tamanha a urgência e importância que o Governo deu à questão. Em suma, a redação aprovada não passou por análise técnica adequada e, nesse sentido, é normal a falta de requisitos de gestão em sua redação.

Assim, o decreto surge para, mais que regulamentar a lei, tentar corrigir os vácuos técnicos criados na pressa de autorizar a eliminação de documentos arquivísticos na relação entre instituições privadas, mas que acabou sendo ampliada no decorrer do tempo e incluída no texto da lei, para as instituições públicas.

Humberto Innarelli - Inicialmente, gostaria de dizer que não sou contra processos de digitalização de substituição de documentos arquivísticos em fase corrente ou intermediária – que estejam classificados como não permanentes em Tabelas de Temporalidade de Documentos (TTD) – e de documentos arquivísticos em qualquer idade cujo suporte não suporta mais a informação registrada ou utiliza tecnologia obsoleta, pois concordo que a digitalização seja realizada para este fim lançando mãode políticas, legislações, processos, normas e regulamentações institucionais e que não implique em riscos ao funcionamentoe à memória da instituição.

Dito isso, entendo que o processo de elaboração do decreto – sem a real participação de instituições arquivísticas e profissionais das ciências da informação, ciências jurídicas e ciências tecnológicas – proporcionou a publicação de uma legislação insuficiente que não garante os requisitos necessários para que os documentos arquivísticos digitalizados produzam os mesmos efeitos dos documentos originais, permitindo desta forma a substituição do documento arquivístico original pelo documento digitalizado.

Considerando a insuficiência da legislação em questão, acredito que seja fundamental a criação de câmaras técnicas e grupos institucionais para discutir e propor legislações complementares que utilizem como premissas as ferramentas arquivísticas necessárias para garantir integridade, presunção de autenticidade, gestão e preservação dos documentos arquivísticos digitalizados. Apresento as premissas que considero fundamentais:

  • Utilização dos requisitos apresentados no RDC-Arqpara o arquivamento digital dos documentos arquivísticos digitalizados;
  • Aplicação dos Planos de Classificação de Documentos (PCD) e TTDs nos documentos arquivísticos digitalizados da mesma forma que os documentos originais;
  • Estabelecimento de processos, normas e regulamentos de digitalização de documentos arquivísticos que garantam a integridade e confiabilidade do processo de digitalização e metadados arquivísticos– visando a atribuição da presunção de autenticidade ao documento digitalizado;
  • Considerar que as instituições – baseadas em políticas, legislações, processos, normas e regulamentações institucionais – poderão atribuir a presunção de autenticidade dos documentos arquivísticos digitalizados;
  • Realizar a gestão e preservação dos documentos arquivísticos digitalizados da mesma forma que os nato digitais;
    Excluir do processo de eliminação os documentos arquivísticos permanentes ou que em sua classificação sejam considerados permanentes;
  • Estabelecer uma sistemática para seleção de amostragem de documentos que possam documentar os processos executados nas instituições

Outra questão importante a ser observada são os padrões mínimos e metadados dos documentos arquivísticos digitalizados, pois entendo que existem problemas no decreto em relação aos formatos e falta de metadados essenciais. Com a intensão de estabelecer diretrizes e procedimentos técnicos a serem implementados no processo de digitalização de documentos para efetiva aplicação do decreto nº 10.278, de 2020, a presidente do Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ), Neide Alves Dias de Sordi, instituiu através da Portaria nº 120, de 28 de julho de 2020, a “câmara técnica consultiva com a finalidade de propor diretrizes e os procedimentos técnicos que deverão ser adotados pelos órgãos integrantes do Sistema Nacional de Arquivo - SINAR para implementação do disposto no Decreto nº 10.278, de 18 de março de 2020” – https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-n-120-de-28-de-julho-de-2020-271228562.

R.A – Sob o ponto de vista jurídico, as instituições públicas e privadas têm todas as garantias para digitalizar e eliminar os documentos arquivísticos originais, ou se ainda haverá alguma insegurança sob esse aspecto?

HI – Não sou jurista, mas no meu ponto vista, entendo que os problemas relacionados às insuficiências técnicas do decreto poderão levar uma grande insegurança jurídica às instituições, pois à medida que os documentos arquivísticos originais forem eliminados, não será mais possível comparar o documento digitalizado com o original. Neste caso, quando surgir alguma dúvida relacionada à integridade ou autenticidade do documento arquivístico digitalizado, não haverá possibilidade alguma de tirar a contra prova através do original. Outra situação crítica, está relacionada a perda do documento arquivístico digitalizado no caso de problemas ou obsolescência dos sistemas informatizados.

O fato da insegurança jurídica é um dos principais motivos para a sugestão – apresentada anteriormente – de criação de câmaras técnicas e grupos institucionais para discutir e propor legislações complementares ao decreto. As câmaras técnicas e grupos institucionalizados terão condições de avaliar tecnicamente as questões arquivísticas e jurídicas pertinentes ao decreto.

Ainda nesta questão, lembro que o artigo 12 do decreto – “As pessoas jurídicas de direito público interno observarão o disposto na Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991, e nas tabelas de temporalidade e destinação de documentos aprovadas pelas instituições arquivísticas públicas, no âmbito de suas competências, observadas as diretrizes do Conselho Nacional de Arquivos (Conarq) quanto à temporalidade de guarda, à destinação e à preservação de documentos” –foi um grande avanço nas questões arquivísticas públicas, pois são letras da lei que obrigam as instituições públicas a se enquadrarem à legislação arquivística nacional antes de darem os primeiros passos, mas como nem sempre a legislação arquivística é respeitada, entendo que o artigo 12 não é suficiente para garantir as questões relacionadas ao processo de digitalização com fins de eliminação do original, cabendo sim, uma legislação complementar.

VBS - as empresas possuem mais fundamentos legais para substituir os documentos em papel por seus representantes digitais do que as instituições públicas. Isso ocorre porque, como afirmei antes, existem vácuos quanto às formas mais adequadas de interpretar o disposto na legislação e as instituições públicas, por regra, diferentemente do que habitualmente ocorre com as empresas, não podem escolher a forma que melhor lhe convier para atender à legislação. É necessário que seja apresentado um leque mínimo de opções aceitáveis para que isso ocorra. Se há vácuo, é necessário preenchê-lo antes que a instituição possa adotar uma solução.

RA – Quais as recomendações para que haja mais segurança em relação à preservação digital?
VBS - A questão principal é que a preservação digital não é uma ação de per si. Se inicia com a gestão de documentos, envolve treinamento, adoção de padrões técnicos e tecnológicos e a disponibilidade perene de recursos financeiros para que tenha sucesso. Nesse sentido, é preciso adotar procedimentos de recepção do documento, digitalização, verificação da qualidade e da integridade da imagem gerada, formas de autenticação, inserção dos metadados descritivos e auditoria de todo o processo de digitalização, mas também, implantação de uma sistema de gestão informatizado de documentos arquivísticos digitais (Sigad), com requisitos que permitam a presunção de autenticidade do documento em fase de tramitação (eArq Brasil, http://www.siga.arquivonacional.gov.br/images/publicacoes/e-arq.pdf) e, finalmente, a implantação de um repositório arquivístico digital confiável (RDC-Arq, http://www.conarq.gov.br/images/publicacoes_textos/diretrizes_rdc_arq.pdf) para os documentos que precisem ser preservados por longos prazos de guarda ou que se destinem à guarda permanente. Adicionalmente, é importante que o sistema de negócio que armazene documentos, nos casos em que a instituição não adotou um Sigad, possa realizar, da forma mais automatizada possível, a migração de seus documentos para a área de preservação, uma vez concluídos seus objetivos iniciais, a fim de retirá-los de espaços em que estejam susceptíveis a alterações. Cada uma dessas etapas evolve uma série de requisitos e procedimentos para sua correta implementação e que não estão previstos no decreto.

HI – Especificamente em relação à preservação dos documentos arquivísticos digitalizados, o decreto é bem direto, instruindo que“Art. 11. Os documentos digitalizados sem valor histórico serão preservados, no mínimo, até o transcurso dos prazos de prescrição ou decadência dos direitos a que se referem” para as instituições públicas e privadas e o disposto no artigo 12 – apresentado na questão anterior – para as instituições públicas.Na minha opinião, o decreto atende parcialmente as questões relacionadas à preservação digital, pois coloca que o documento arquivístico digitalizado deve ser preservado pelo tempo necessário e que deve respeitar a legislação arquivística imposta pela lei de arquivos no que tange as instituições públicas, porém é totalmente omisso ao não colocar a importância das instituições estabelecerem as políticas de preservação de documentos arquivísticos digitais, deixando esta questão nas entrelinhas e na interpretação de cada instituição.

Não é de agora que venho estudando a preservação dos documentos arquivísticos digitais, me lembro de ser um dos entrevistados da matéria “O conhecimento do mundo está à sua disposição: mas tudo depende de onde e como este arquivo é salvo!” que fez parte da da primeira edição da Revista Latin American Document Management em 2007. Desde então, tenho me especializado cada vez mais na área de gestão e preservação de documentos arquivísticos digitais, mas apesar de aprender muito e produzir novos conhecimentos, quando falo em recomendações básicas, me lembro sempre dos “Dez mandamentos da preservação digital” que apresentei na edição em questão.São eles: I - manterás uma política de preservação; II - não dependerás de hardware específico; III - não dependerás de software específico; IV - não confiarás em sistemas gerenciadores como única forma de acesso ao documento digital; V - migrarás seus documentos de suporte e formato periodicamente; VI - replicarás os documentos em locais fisicamente separados; VII - não confiarás cegamente no suporte de armazenamento; VIII - não deixarás de fazer backup e cópias de segurança; IX - não preservarás lixo digital; X - garantirás a autenticidade dos documentos arquivísticos digitais. Os dez mandamentos foram publicados no livro “Arquivística: temas contemporâneos” (INNARELLI, SANTOS e SOUSA, 2007). Eles são sempre atuais e valem para a preservação dos documentos arquivísticos digitalizados em questão .

RA – Quais os riscos para as instituições públicas e privadas digitalizarem e eliminar os documentos originais, tendo como base o decreto?
HI – A partir do conhecimento de minha área de estudo e da avaliação que fiz sobre o decreto, entendo que os requisitos apresentados não atendem os critérios técnicos e arquivísticos fundamentais para a garantia da integridade, presunção de autenticidade, gestão e preservação dos documentos arquivísticos digitalizados, uma vez que, em momento algum, o decreto aborda de forma clara a necessidade de criação de políticas para estes fins, algo fundamental num projeto que prevê a eliminação do original. Portanto, fica a pergunta: Como é possível substituir um documento arquivístico original de forma definitiva sem a garantia da integridade, presunção de autenticidade, gestão e preservação dos documentos arquivísticos digitalizados?

Em minha avaliação, se as instituições implementarem o decreto ao seu modo e sem uma legislação complementar nacional e local, será instituído em um futuro próximo o caos administrativo e arquivístico, pois o que me preocupa neste momento não é somente o valor secundário (histórico e pesquisa) dos documentos arquivísticos, mas também o funcionamento das instituições em três cenários específicos:

Cenário 1 –Colapso – falha, descontinuidade, obsolescência etc. – dos sistemas informatizados. Cenário que coloca em risco a preservação ea custódia dos documentos arquivísticos digitalizados. Lembro que as preocupações com a preservação e a cadeia de custódia dos documentos arquivísticos são fundamentais desde a produção do documento durante todo ciclo de vida;

Cenário 2 –Falhas críticas nos processos de digitalização e repositórios de guarda dos documentos arquivísticos digitalizados. Cenário que coloca em risco a guarda,a integridade e a presunção de autenticidade dos documentos arquivísticos digitalizados;

Cenário 3 – Inexistência de políticas arquivísticas nas instituições. Cenário que coloca em risco a gestão e preservação dos documentos arquivísticos das instituições, incluindo o documento arquivístico digitalizado.

Nestes cenários, e podem existir outros, a falta de: políticas que garantam a integridade, presunção de autenticidade, gestão e preservação dos documentos arquivísticos digitalizados; investimentos contínuos em recursos tecnológicos e humanos; entendimento sobre a responsabilidade do arquivista como gestor e preservador dos documentos arquivísticos digitais e digitalizados, impõem sérios riscos às instituições, à concepção dos sistemas informatizados responsáveis pela gestão e preservação e aos próprios documentos arquivísticos digitalizados, permitindo que fiquem rapidamente obsoletos e sem garantia dos requisitos arquivísticos, assim como aconteceu com os documentos arquivísticos em papel. Lembro que no "mundo digital" - quando não há políticas arquivísticas - o documento arquivístico digital e digitalizado podem ser perdidos, corrompidos, adulterados, modificados etc. com a mesma facilidade que são produzidos.

Antes de encerrar e para alertar sobre a complexidade da temática, em específico da preservação digital, trago uma reflexão que fiz em 2003 e apresento em todas as minhas palestras, “Temos muito mais a discutir sobre documento digital antes de chegarmos a qualquer fórmula ou resultado, porém, é assustador imaginar que enquanto discutimos, muitos documentos foram e estão sendo perdidos” (INNARELLI, 2003). A promessa, é que não citarei mais essa reflexão quando ela deixar de ser verdadeira.

VBS – Posso citar, por exemplo, três questões principais: a) incapacidade do Estado de fiscalizar a adoção da legislação em tempo de evitar prejuízos à memória do povo, uma vez que é autorizada a eliminação do original imediatamente após a digitalização; b) possibilidade real de perda de documentos, sem a adoção obrigatória de Sigads e RDC-Arqs; c) dificuldade ou, no extremo, inviabilização do trabalho grafotécnico da análise de assinaturas de próprio punho ou de documentos manuscritos, como ponderam Cinelli, Queiroz  e jurisprudência de tribunais .

Todavia, gostaria de registrar que o problema principal não é o decreto em si, mas a cultura de se buscar uma solução imediata para um problema ancestral, o descaso com a gestão de documentos arquivísticos.

A gestão de documentos, cuja obrigação de adoção pela administração pública encontra-se regulamentada pela Lei 8.159/1991, dentre outras normas que incluem a Constituição Federal e a lei de acesso à informação, foca na necessidade de organizar e avaliar os documentos que melhor representam as funções exercidas por uma instituição ou empresa. Há muito se comprovou os ganhos de uma política efetiva de gestão documental quanto à recuperação tempestiva de informações e a otimização de uso de espaços físicos pelo descarte efetivo e legal de documentos inservíveis.

Essa política, no entanto, envolve toda a instituição, incluindo levantamento de fluxos documentais e de informação, análise legal quanto os prazos de guarda de documentos produzidos, representação da memória da instituição e empresas etc. Não é simples, mas é efetivo e oferece resultados duradouros.

A digitalização, por outro lado, oferece uma solução rápida para a questão da disponibilização da informação e esses “documentos digitalizados” ocupam menos espaço visível. Ou seja, o foco nunca solução imediata. Mas potencializa a produção de lixo tecnológico e, sem os cuidados necessários, a perda de informações importantes. Além disso, ao contrário do que comumente se ver por aí, exige investimento financeiro contínuo para fazer frente a questões como obsolescência tecnológica de softwares, hardware e formatos.

Por outro lado, a regulamentação dessa solução imediata incluiu vários requisitos da solução mediata que é a adoção de uma política de gestão documental, sendo explicitado a necessidade de utilização de uma tabela de temporalidade, o que implica, na existência de um plano de classificação. Uma adequada gestão de documentos exige, além desses dois instrumentos, quando contempla os documentos digitais, a adoção de um Sigad e de um RDC-Arq recursos que, mesmo numa realidade de transformação digital, não existem tantas empresas ou instituições que os adotaram.

Finalmente, cabe questionar o porquê de tanto investimento em legislação aprovando a digitalização de documentos em papel, substituindo-os por cópias digitais, quando se pode criar legislação para facilitar o acesso e o uso de tecnologias para parar de produzir documentos em papel, produzindo-os diretamente na forma digital.